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[國際]2019年巴哈馬及北美強烈颶風多利安事件

基本資訊

發生時間：2019年8月26日-9月8日

影響區域：巴哈馬及北美地區

一、事件描述

1.1地理位置

多利安颶風(Hurricane Dorian，編號：AL052019)形成於大西洋中部，穿越小安地列斯群島進入加勒比海後，經美屬維京群島重返大西洋，於接近巴哈馬西北部島嶼後，沿美國東岸北上，以溫帶風暴狀態通過大西洋加拿大區域，消散於格陵蘭南方海域。多利安於8月26日至9月8日期間，對加勒比海國家和地區造成嚴重災害，主要包含背風群島(屬小安地列斯群島群)、美屬維京群島、波多黎各、巴哈馬、美國及加拿大東岸數州。多利安颶風路徑圖如圖1。

1.2氣象分析

多利安颶風於大西洋中部生成，進入加勒比海區後逐漸增強。加勒比海區地處熱帶，氣候受墨西哥灣暖流及秘魯寒流等洋流影響，海溫較溫暖，是西半球常出現熱帶氣旋的地區，氣旋出現在每年的六月至十一月，主要是在八月和九月。多利安颶風是2019年北大西洋第五個熱帶氣旋、第四個命名的風暴。它是1935年以來最強的大西洋5級颶風(參閱附錄一：美國颶風分級簡介)，也是自1950年以來僅次於1980年艾倫的第二強大西洋颶風，生命期長且具破壞性，更是有紀錄以來影響巴哈馬最劇烈的熱帶氣旋(參閱附錄二：2019年9月強烈颶風多利安(Dorian)生命史)。其發展歷程如下表(表1):

二、災情描述

1.1災情統計

多利安的暴雨和暴潮造成大巴哈馬群島和阿巴科群島(Abaco Island)災難性的影響，摧毀了巴哈馬西北部(參閱附錄三：巴哈馬簡介)，並對美國東南部和加拿大造成了嚴重破壞。截至09月19日止，多利安颶風至少造成60人死亡，數千房屋遭到破壞，7萬人無家可歸(參閱附錄四：2019年9月強烈颶風多利安(Dorian)災情照片)。各國災害統計如下表(表2):

1.2各國災情概述

• 巴哈馬

1. 停電：部分學校、教堂與避難所停電。
2. 強風肆虐：多利安登陸巴哈馬群島，風速超過320公里/小時(200英里/小時)，船隻和汽車被吹翻，樹木和電線杆被吹倒，飯店的屋頂被吹掀。
3. 暴潮毀屋：高達23英尺(7公尺)的颶風暴潮席捲建築物並淹沒大部分地區。大巴哈馬（Grand Bahama）估計有20至25英尺（1至7.6公尺）的颶風暴潮。紅十字會與紅新月會國際聯合會（IFRC）報導，阿巴科群島多達1萬3,000棟房屋遭損壞或摧毀。由空拍圖可見島上建築物近乎全毀 (圖3~圖4)。
4. 機場淹水：巴哈馬第一大城自由港的大巴哈馬國際機場(Grand Bahama International Airport)及阿巴科群島的馬什港國際機場(Mashhad International Airport)跑道均已淹水停擺。大巴哈馬國際機場淹水情形如圖5(拍攝時間9月2日7:00 UTC)。
5. 船隻擱淺：巴哈馬港口及陸地擱淺大量船隻 (圖6)
6. 原油外洩：挪威能源公司Equinor表示，多利安颶風造成其位於當地的儲油槽原油外洩。
7. 水井受海水污然：大量的洪水導致水井遭海水污染，急需清潔用水。
8. 人員死傷:至少50人死亡，失蹤1,300人。

• 美國

1. 災前經濟影響：石油與柳橙汁期貨受颶風侵襲預期心理影響，導致價格上漲
2. 停電：35萬戶停電(東岸地區9000餘戶停電)。
3. 強風肆虐：佛羅里達州與喬治亞州樹木吹斷。北卡羅來納州翡翠島（Emerald Isle）拖車營地災情慘重(圖7)。
4. 暴潮淹水：豪雨和颶風暴潮使沿海地區被淹。北卡羅來納州的奧克拉科克島受風暴潮影響嚴重，估計逾800人受困，且聯外道路受損，仰賴飛機和船隻救援。
5. 龍捲風：龍捲風襲擊北卡羅來納州翡翠島，導致拖車及房屋損毀。
6. 人員傷亡:佛羅里達州6人因風災應變(防災準備、撤離)喪命、北卡羅來納州3人死亡、波多黎各1人死亡。

• 加拿大

多利安颶風9月7日晚間在加拿大新斯科舍省(Nova Scotia)的哈利法克斯(Halifax)南部登陸，陸前已減弱為溫帶風暴，但風速仍達到每小時155公里(100英里)，維持颶風強度。

1. 停電：多利安以二級颶風強度的溫帶風暴登陸，導致45萬戶停電。新斯科舍省房屋80%停電，停電規模最大，愛德華王子島省房屋75%停電。
2. 強風肆虐：新斯科舍省省會哈利法克斯起重機遭強風吹倒，該市南端公寓大樓屋頂遭強風吹掀。
3. 海水倒灌：9月7日新斯科舍省降下100毫米雨量，沿海地區發生海水倒灌導致淹水。

三、政府應變作為(國際援助)

(四)民眾期待

多利安颶風近逼前，媒體報導巴哈馬群島各地民眾到紛紛開始搶購物資準備逃難；以及佛州民眾汽車大排長龍等待加油，到各地買場搶購瓶裝水、手電筒和電池等物資的情形，因為對於災難的恐慌，民眾期待政府能提供充足的防災物資與替代交通以便順利撤離。

政府對民眾的責任，首要保障人民生命財產安全，除了災前應提供民眾充分資訊並及早啟動應變作業外，災中給予緊急的交通與避難協助，災後優先復原民生水電、修復交通運輸，平穩物價，以降低災害對民眾安全及民生經濟的傷害與衝擊。

(五)政府回應

• 巴哈馬

巴哈馬總理向急於撤離的民眾承諾，將提供更多免費的交通協助，但因大量的罹難者遺體等待運輸後送，導致阿巴科群島人民撤離因此受阻而引發民怨。巴哈馬的災後復原工作，仰賴大量的國際援助行動投入，才得以在斷垣殘壁中，盡可能尋求人民的一線生機。重建如何進行，將嚴格地考驗著巴哈馬政府的應變能力。

• 美國
• 美國北卡羅來納州第三屆國會特別選舉期間適逢颶風影響，部份地區暫時中止或實際關閉投票站。為避免選舉不公，董事會執行董事凱倫·布林森·貝爾（Karen Brinson Bell）使用緊急權力將第3區及第9區重災行政區的投票時間延長至9月7日（星期六），部分重災行政區則因斷電、條件惡劣或缺乏工人等因素而未延長。
• 美國提供巴哈馬居民的撤離援助，由於時間緊迫且缺乏溝通，在證件查驗方面產生了作業程序的問題。其皇家加勒比遊輪藉由進行中的活動，提供巴哈馬人於適當條件下疏散撤離至佛羅里達州，船隻即將自加勒比海巴利阿里地區駛離之際，部分人員因無法出示美國簽證而下船，美國海關和邊境保護局均否認曾告知免查驗簽證。總統川普雖承諾巴哈馬總理提供救濟，但也表示無適當證明文件者，將不被允許進入美國，由此可知雙方政府溝通的不足。
• 美國國家氣象局（NWS）針對總統川普災前以推文警告居民阿拉巴馬將可能遭到侵襲的言論予以駁斥。總統對外宣稱：「不止佛羅里達州，颶風將衝擊南北卡羅來納、喬治亞和阿拉巴馬，威力可能比預期的還要強烈」。依颶風實際路徑顯示

，多利安颶風並未接觸阿拉巴馬州區域。

四、致災原因研判

(一)氣象因素

1. 多利安是1950年以來大西洋第二強的5級強烈颶風。
2. 多利安五級颶風強度持續27小時，滯留巴哈馬48小時，長時間之強風豪雨。
3. 海面溫度升高使風暴風速增強且降水量增加：英國廣播公司氣象網(BBC Weather)研究員指出，氣候暖化使發生的災情更趨嚴重，更具破壞性。海面溫度升高加強了風暴的風速，也增加了颶風傾倒的降水量，而海平面上升則使暴潮更易發生，從而帶來風暴期間海浪和沿海洪水造成更嚴重破壞的可能性，使海岸防護設施遭到摧毀。

(二)政府及人民

1. 巴哈馬是加勒比海的小島國，人口僅30餘萬人，約與臺北市大安區人口相當，2018年巴哈馬的人均GDP $25,268.57美元，全球排名第37(臺灣人均GDP $24,889.46美元，全球排名排名第38)，顯示經濟實力不弱。5級颶風的毀滅性破壞力，依舊造成重大傷亡。
2. 綜觀本次巴哈馬受災情形，於對外聯絡重要設施如：國際機場、交通要道等均毀損殆盡，顯見政府對於基礎建設、重要交通要道及海岸防護設施等公共建設仍未具有防災警覺及備援方案。

根據巴哈馬當地媒體報導，上百名大礁群島（Grand Cay ）及斯威汀礁（Sweeting Cay）等低窪島嶼居民，於颶風即將侵襲前夕，仍無視政府強制驅離命令，迫使巴哈馬當局再度發出緊急撤離通知，顯見平時民眾防災避難觀念尚待提升。

(三)地理環境因素

1. 巴哈馬地理最高點阿爾維尼亞山僅海拔63公尺，5級颶風多利安造成之颶風暴潮高達20至25英尺（6.1至7.6公尺），加上強風豪雨持續時間長達40多小時，導致災情特別嚴重。
2. 巴哈馬群島建築物大多為堅硬木材，雖具備較佳彈性的地基，耐震度佳，但無法承受多利安颶風暴潮引發洪水的巨大壓力，是這次颶風侵襲期間造成多數房屋被摧毀的主要因素。

五、檢討借鏡

目前，臺灣在因應水災、風災來襲之災前、災中、災後的應變處置，已有標準作業流程並行之有年，規劃亦較許多國家完善，且近年之災害防救觀念思維，也已由被動之救災搶險，轉變為主動式之防災、避災。透過這次多利安颶風侵襲巴哈馬及北美事件，未來應導向強化落實災前之整備、預防性疏散撤離、注重救援隊之積極效率、救人優先等主要原則，未來可朝以下具體措施努力：

1.完善預防措施減少人員傷亡：

• 依氣象資料研判，採取預防性疏散撤離，必要時應強制疏散撤離，並定期舉行防災演練，以提升民眾防災避難觀念。
• 政府應強化交通基礎建設，預先研擬疏散撤離替代路線。災前先期封閉或管制可能發生災情的道路、地下道、橋梁、河川、隧道等處，預選替代道路做為防災應急之用，以保障人民生命及財產安全。

2.防災物資提前準備：

• 颶風侵襲巴哈馬時，當地一度發生大規模停電斷訊情形，使我們關注到，電力維生系統是防(救)災極為重要的一環。為減低民眾對於災難的恐慌，救災的電力及照明設備，如發電機、電池等，均需於平時備齊，以滿足災時大量的需求。
• 本次事件中，巴哈馬仰賴大量的國際援助行動投入，世界糧食計劃署除了派出15名專家組成緊急行動小組，同時提供14,700台發電機和即食食品，可顯示電力的重要性。平時需與電力與照明設備公司保持聯繫，商討停電斷電時之應變措施，人員保持待命狀態。當發生停電時，能在最短時間維修復電，以降低停電產生的衝擊。

3.促進雙方政府溝通，掌握救災重要資源：

• 美國援助巴哈馬期間，因巴哈馬政府與美國政府的溝通疏失，使許多巴哈馬人因缺乏簽證及護照等文件，受到救濟的期待落空。就美國而言，則更需建立一套因應對策，針對巴哈馬受災戶不具合法條件下進入美國的情形採取適當處置。鄰近國家政府間充分的溝通，可於第一時間對災區提供救助，此乃提升救災效率重要的一環。

4.充分瞭解預報資料，強化預警功能與宣導，做好事前防災準備：

• 美國佛羅里達州州長災前不斷呼籲民眾做足準備，並通知救災人員待命支援沿海縣市，但同時美國總統也因未充分瞭解颱風影響範圍，而造成民眾恐慌，除損害了其國家氣象局對人民傳達訊息的可靠性，也可能使民眾對預報員的預報及警告產生不信任而忽視其風險。颱風預報有其不確定性，惟仍需請中央氣象局提供政府詳細的氣象資料，使政府充分瞭解颱風動態及可能影響的範圍，及時對人民發出警訊，以降低災害的影響。

5.應變中心架構：

• 美國救災體系主要是由聯邦緊急事務管理署（Federal Emergency Management Agency，簡稱FEMA）主導全災型應變中心。當各類型災害發生時由一個機關主導，進行分工並建立複合型災害SOP，其功能分組為規劃計畫、後勤、財務行政、緊急服務、人道服務、工程處置等組別，擔任與各地方政府溝通及合作救災角色。於實際救災作業方面，宣導民眾以捐錢取代物資，再由FEMA依救災需求統籌運用，完成採買及運送作業。
• 各國救災體系因地理環境因素與民情不同，固然有其差異性，但仍有其值得借鏡之處。近年來，臺灣各縣市政府，逐漸引入全災型應變中心，如臺中市政府建立複合型災害應變中心，以及新北市政府發展全災型智慧化指揮監控中心等，藉由強化各部門之間橫向聯繫與整合，達到強化應變效能、增加救災效率的目的。期待我國救災體系能逐年改善，展現出具體成效，防災、救災、不懼災。

6.臺灣可借鏡之處

• 暴潮

風暴潮(俗稱海水倒灌)，係因颱風強風將海水推升至高於潮汐高度，於颱風未登陸前往往已先侵襲海岸，使民眾難以及時撤離。美國國家海洋暨大氣總署表示，2005年卡崔娜（Katrina）颶風重創路易斯安那州（Louisiana），死亡的1800人大部分死於風暴潮。

臺灣於發布颱風警報期間，同時會通報低窪地區民眾提防海水倒灌，提醒民眾於必要時應啟動疏散撤離。許多研究預測因地球暖化，風暴潮會更頻繁更致命，臺灣對於海岸災害預警技術的開發已於近年由災防單位著手進行，預警資訊可由各種管道推播。未來確保民眾能及時接收到警訊以及預警時間的提升，將是我們需要努力的方向。

• 停電

2019年9月席捲日本關東的法西颱風，因高壓電塔倒塌造成日本千葉縣因全區大停電，電力修復進度耗時逾2週，先進之日本對於災害時電力系統維護及配置調度仍顯缺乏韌性。

1999年(民國88年)7月29日，台灣電力公司設於臺南縣左鎮鄉（今臺南市左鎮區），編號第326的輸電鐵塔因連日豪雨致地基土壤流失而傾斜，導致臺南以北地區晚間23時38分起大規模停電。臺灣電力供給是由大型發電廠產生電力後，經不同等級變電所降壓後提供用戶使用，而輸送系統則由高壓電塔支撐。當超豪大雨沖刷電塔基座，因土石流失導致塔基裸露而傾倒時，對電力供應將產生影響。台灣電力公司近年為確保輸電線路基礎安全，已不斷強化長期地質鑽探、傾斜監測及邊坡穩定分析，加強穩固電塔基座。

民眾不應完全仰賴政府供電，平時亦應備有應急之供電來源，特別是攸關生命安全的醫療維生系統。民眾於平時即應檢視電池、發電機及不斷電設備是否足夠且運作常。

• 交通

臺灣四面環海，對外仰賴空運與海運，故機場與港口可說是我們對外聯繫的重要命脈，空運與海運一但受阻，災難時國際援助將無法順利到達，我們必然面臨更嚴峻之考驗。因此，政府對於機場與港口等交通運輸之公共工程建設，應擬訂更嚴格之檢驗標準，並於平時落實安全性檢測。機場因颱風侵襲而淹水的情況各國均偶有所聞，起因多為暴潮引發海水倒灌，故機場興建應將地勢高低納入考量。

2016年6月桃園機場因短延時強降雨淹水嚴重，姑且不論是否肇因於人為的工程疏失，機場所在位置即為淹水潛勢地區，交通部調查發現防水閘門未即時啟動，亦未事先預佈足量之抽水機待命，顯見機場緊急應變計畫對於淹水情境的應變作業程序和人員編組缺乏周延規劃，值得引為殷鑑。

• 以民眾安全為前提的決策思維

2019年7月丹娜絲颱風侵襲日本期間，日本國會參議院正舉行選舉，其西南部地區因暴雨襲擊，部分地區因此延遲兩個小時投票。每年5月到11月是臺灣的汛期，豪雨及颱風往往帶來許多不確定性，打亂各行各業陣腳。至今，颱風來臨期間是否停止上班上課，如何確保生命財產安全又能兼顧各項活動順利進行，總是一再的考驗縣市政府首長與相關決策者的決策能力。防災人員除參考專業氣象人員之氣象資訊外，當以民眾安全為優先之決策考量，面對可能的風險，做好萬全準備。