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[國際]2019年哈吉貝颱風侵襲日本事件

基本資訊

發生時間：2019年10月12日-10月14日

影響區域：日本東部、東北部

一、事件描述

2019年10月12日哈吉貝颱風於晚間登陸日本關東地區，日本東部、東北部地區因受東北風與地形影響出現大範圍強降雨，最大累積降雨量1,001.5mm為神奈川縣足柄下郡箱根町箱根站，創當地觀測史上新高，為往年10月份總降雨量2倍。

日本氣象廳於12日晚間10時針對東北地區4縣、關東地區4縣及東京都、本州中部地區4縣和近畿地區三重縣，共14個地區發出「避難指示」，據統計約3萬8千人住進避難所，並啟動日本首都圈外圍排水道共排出1,000萬噸洪水，以防止河川水位高漲及氾濫。

哈吉貝颱風共造成日本55條河流、79處決堤，截至22日7時30分，71人死亡，383人受傷，12人下落不明，4,700棟房屋遭破壞(如表1)。土石流和大雨造成的滑坡至少220起，超過15萬戶家庭停水。另外，千曲川因強降雨而氾濫，導致長野站北的長野新幹線車輛中心，遭水淹沒而損失慘重，附近路段至今仍無法恢復通車。

哈吉貝颱風襲日期間，造成超過1萬戶的淹水災情，依去年日本氣象廳訂立賦予颱風特殊名稱的標準，「摧毀1千棟以上的房屋、淹水超過1萬戶、大規模傷亡」等條件，賦予「哈吉貝」颱風特殊名稱，成為氣象廳第9個命名颱風，為繼1977年強烈颱風(寶佩)「沖永良部颱風」以來的首例。

二、災情描述

(一)  破當地暴雨紀錄

哈吉貝颱風襲日期間(2019年10月10-13日)，降雨量分布如圖3，其中最大累積降雨量在神奈川縣足柄下郡箱根町箱根站1,001.5mm，此雨量創當地觀測史上新高，且為往年10月份總降雨量的2倍，其次最大累積降雨量為靜岡縣伊豆市湯ケ島站760.0mm且在埼玉縣、東京都、靜岡縣及神奈川縣等縣市雨量均大於600mm。最大1小時與連續3小時累積降雨量均為岩手縣下閉伊郡普代村普代站，其1小時達95.0mm、3小時達236.5mm。在此次事件中，創多處雨量站歷史紀錄，其中以連續24小時降雨量為例如圖4。

(二)  民生狀況

12日晚間福島縣內大規模氾濫，有居民在泥巴地上寫著「水和食物」，對外求援，如圖5所示。

哈吉貝颱風共造成日本55條河流、79處決堤。截止至21日14時，神奈川縣、栃木縣、福島縣、群馬縣、千葉縣、埼玉縣、宮城縣、岩手縣、靜岡縣、茨城縣、長野縣共71人死亡，另有29個府縣383人受傷，而福島縣、神奈川縣等6個縣則有12人下落不明；至少影響67,000棟建築物，4,700棟房屋遭破壞，土石流和大雨造成的滑坡至少220起，亦造成了大範圍的停電和通訊中斷，總共造成15萬戶家庭停水，目前仍有超過7萬戶家庭斷水。

(三)  交通損失

北陸新幹線行經長野段，因千曲川的氾濫，造成長野站北的長野新幹線車輛中心，因淹水而損失慘重，附近路段也因淹水至今仍無法恢復通車。

長野新幹線車輛中心興建之初，將基地本身墊高2公尺，但這次位於數公里外的千曲川潰堤，基地連同置放在基地駐車線的新幹線10組車，含8列E7系與2列W7系列車泡水，而目前配屬北陸新幹線的列車共有30組，等於有三分之一的車輛泡水毀損，列車只剩下車窗以上的部分，不但車床下方的機電設備全泡水、污水也可能滲進車艙內，如圖6所示。根據JR西日本公司2015年揭露的公開訊息，製造10組北陸新幹線車廂的費用需要約328億1,100萬日圓（約新台幣92億7,500萬元）。

根據日本國土地理院的推測，千曲川氾濫的洪水最深高達4公尺以上，造成多處淹水、土石流與邊坡滑動等現象，使道路、橋梁、號誌嚴重損壞，以及變電所因淹水造成停電。

(四)  福島核污染物

大雨導致河水暴漲，將部分放置了 311 核災後裝有汙染廢棄物的袋子沖入古道川，其中，主要為受汙染的花草、樹木及土壤等，每袋重量約為數百公斤至一噸不等，但本次所流出的廢棄物並不是核反應後所產生之高放射性汙染物，高放射性汙染廢棄物必須以防護性桶裝密閉容器進行處理。

三、政府應變作為(國際援助)

(一)  災前整備

1. 日本氣象廳舉行記者會

日本氣象廳於11日上午11時召開記者會表示，颱風哈吉貝保持著非常強勁的威力，登陸關東地區的可能性提高，除了強風和大浪之外，在關東地區可能會創下破紀錄的大雨。氣象廳屆時也可能會發布大雨特別警報，更可能還會有土石流和河水氾濫，以及對沿海設施破壞，呼籲民眾為了保護自己及家人生命，必須及早做好防颱準備。

1. 航空公司預防性停飛

颱風來臨前，日方航空公司進行預防性停飛，取消12日當天所有班機，其他家班機則規定不可在下午兩點後降落。成田機場更以中英等四國語言不停地播送，對機場內的外國遊客勸說，請勿在機場內滯留太久，並準備40台可以對應74種語言的翻譯機。

1. 日本各鐵路停駛

JR公司宣布「計畫性的停駛」。12日清晨起，東海道新幹線停駛；東京與名古屋之間列車全天停駛；山陽新幹線部分、首都圈及靜岡縣的部分地區的鐵路路線， 9點以後陸續停駛；東北、山形、秋田、北陸、上越12日11時以後出發的各列新幹線列車減班後停駛。

首都圈的私營鐵路，包括東京地下鐵公司、小田急電鐵公司亦決定12日起到13日停駛。

1. 取消世界盃橄欖球賽事

哈吉貝侵日時期，正值日本3天連假（週休二日及國定假日體育節），於日本舉行的橄欖球世界盃，受哈吉貝颱風影響，世界盃橄欖球賽賽事總監吉爾平（Alan Gilpin）宣布大會將採取前所未有的策略，「取消某些受（颱風）影響地區的比賽」，按照比賽規則，這兩場受颱風所取消的比賽不會重新安排，四隊隊伍直接各得2分。

1. 民眾搶購民生物品

日本媒體不斷呼籲民眾要做好防颱準備，除了呼籲民眾必要的話先到疏散中心，還勸民眾最好買護條膠布貼窗戶或落地窗玻璃，以避免強風擊破玻璃。此外，麵包及便當食品也被民眾搶購一空，如圖7所示。

(二)  災中應變

2. 警戒資訊

日本氣象廳於12日晚間10時對東北地區4縣、關東地區4縣及東京都、本州中部地區4縣和近畿地區三重縣，共14個地區發出「避難指示」，戶數共187萬戶約397萬人。福島縣磐於同時，對34萬205名市民發出避難指示。氣象廳12日下午3時30分對東京都及11縣發出大雨特別警報，這是5階段警戒層級中最高的一級，如圖8所示。

氣象廳更透過媒體呼籲，颱風哈吉貝將帶來數十年來最大的雨量，民眾要嚴加注意。日本多個縣市及東京都發生土石災害的機率非常高，氣象廳更對都縣的局部地區發布「土石災害警戒資訊」，晚間8點半，流經長野縣的千曲川在多處水位超過堤防，發生氾濫。此外，多座水壩陸續實施洩洪或計畫洩洪。

2. 日本首都圈外圍排水道共排出1,000萬噸洪水

為防止周邊河川水位高漲和氾濫，日本再次啟動埼玉縣春日部市「首都圈外圍排水道」，如圖9所示，其內部調壓水槽可以接納主要河川過多的水量，並將這些水排到可以接納更大水量的江戶川，起到洩洪調節的作用。

該設施位於埼玉地下50公尺、全長6.3公里，為世界上最大的排水建設，貯水量達67萬立方公尺。主要功能是當附近的中川、倉松川、大落古利根川、第18號水路及幸松川等河川水位上升時，利用豎井把水引入調壓水槽內貯存。

江戶川河川辦公室表示，日本時間12日上午11時30分，第18號水路開始讓水流入首都圈外圍排水道；同日晚間6時，讓上述所有河川的水流入首都圈外圍排水道。而首都圈外圍排水道12日7時10分開始把水排放入江戶川；到了13日上午，江戶川水位也開始上升，但之後江戶川水位再度下降，到現在仍持續洪水調節措施。

此「首都圈外圍排水道」貯水量可達67萬立方公尺，相當於位於東京都池袋的太陽城60大樓的容積。而在哈吉貝襲日的12日至14日這段時間，一共排出1,000萬噸水量，大約可裝滿15棟太陽城60大樓。

(三)  災後復原

1. 根據日本內閣府統計，至14日上午7時，共有38,040人住進避難所，直到21日13時，仍有3,961人暫住避難所，其中以福島的1,679人最多、長野965人、宮城642人居次，這三地也可說是災情最慘重之處。

由於颱風也造成學校校舍損壞，文部科學省15日表示，千葉、茨城等災區共計678所中小學受損，加上關東5縣共有61間學校被徵用當成避難所，全國數百間學校15日都停課一天。

日本政府表示將撥款7.1億日圓（約新台幣2億元），援助遭受颱風哈吉貝肆虐的地區，這筆錢來自總共5,000億日圓的緊急預備金。

1. 原定22日舉國慶祝的天皇即位儀式，各地政府正著手準備事前工作，卻遇上哈吉貝颱風帶來的災害，因此日本政府延遲祝賀遊行的「祝賀御列之儀」，讓政府全力、長期投入災區的重建工作，等情況穩定後再重新確定遊行日期。

上皇明仁與上皇后美智子，在得知這次災情嚴重後，取消原本預計在20日美智子85歲生日時要舉行的所有慶祝活動，20日當天只會舉行皇室內部午餐聚會。

1. 加拿大隊迎戰納米比亞隊的世界盃橄欖球賽分組賽事，因颱風哈吉貝襲日被迫取消。加拿大隊球員為對岩手縣釜石市居民為他們加油及給予的熱情款待表達感謝，隊上17人拿起工具協助居民清理風災肆虐後的家園，參加釜石市街道清掃等志工活動。
2. 日本氣象新聞公司發表一則於洪水過後須注意環境衛生的新聞，其中提醒民眾需預防食物中毒和傳染病，注意身體的狀況。被淹沒的房屋可能與下水道回流的汙水混合，必須消毒。岡山市還製定了「對水淹房屋的衛生措施」，提供民眾在清理房屋時的消毒方法，建議民眾戴眼鏡、口罩、橡膠手套、長袖和長褲，以免消毒劑和灰塵進入眼睛或皮膚，更要預防食物中毒和傳染病，注意身體的狀況。

(四)  其他

除了北陸新幹線外，從東京到河口湖搭乘的JR中央本線、及草津溫泉南側的JR吾妻線，也因土石破壞鐵道而停駛。欲前往河口湖的民眾可改搭高速巴士，或至御殿場搭乘JR往返，不過草津溫泉周邊則因道路毀損嚴重，目前僅能從輕井澤搭乘交通巴士前往。針對票券部分，提出可享特級列車及東海道新幹線部份免費的優惠，而原本透過線上訂位或持有北陸道指定席車票的旅客，因目前班次全數更改為臨時班次而失效受影響的乘客，可至JR車站免費辦理退票。

四、致災原因研判

(一)  氣象環境因素

1. 海溫與高空槽效應

「哈吉貝」於10月6日2時於西太平洋海面上生成，於7日2時升格為「哈吉貝颱風」，由於關島東側大面積暖水區域(圖10)，與近赤道大量水汽供應和較弱的垂直風切，使「哈吉貝颱風」於關島附近海面上迅速增強為今年最強颱風，最強時期中心氣壓達915百帕，最大陣風為280km/hr。受到中國北方冷空氣南下影響，位於哈吉貝颱風北方之副熱帶高壓減弱(圖11)，中國北方冷空氣並與哈吉貝颱風一同將副熱帶高壓一分為二(圖12)，使哈吉貝颱風北上至日本。

哈吉貝颱風接近日本時，因一路未受地形破壞，且日本南岸海水溫度在颱風來臨前超過攝氏27度，比歷年均溫高1~2度，使颱風保有其能量並持續吸收水氣，也是此次颱風帶來超高降雨量之原因之一。

1. 東北風效應

此次哈吉貝颱風發生時間為10月初，已進入秋季，日本易受大陸冷高壓環流影響，使氣溫急速下降，而當哈吉貝颱風靠近日本時，北方冷空氣順勢捲入颱風中，此空氣除快速削弱颱風中心強度外，同時，其兩種不同性質空氣相互混合，形成滯留鋒面，在颱風中心抵達前，颱風北側已產生厚實的雨帶，如圖13所示，使其24小時帶來近千毫米的「致災性降雨」。

1. 地形效應

日本與臺灣同屬在板塊交界處，造成山多平原少的地形樣貌，此次哈吉貝颱風與登陸前後，遇到關東地方秩父和丹澤、靜岡縣伊豆半島與東北地方南部的山脈，進而產生強烈上升氣流，形成大片接連的雲雨帶、導致日本降雨範圍擴大，造成多條河川氾濫(圖14)。

(二)  政府及人民

1. 輕忽哈吉貝颱風威力

在長野市一處，當地自治會於12日呼籲民眾離家避難，但因為12日晚間雨勢未達預期，仍有民眾在堤防上走動，使當地居民輕忽哈吉貝颱風的威力，直至13日凌晨，當地響起「只在火災發生時才會響」之鐘聲，才讓當地居民驚覺災害就在眼前，但事實上，在此時堤防已開始崩壞。

1. 高壓電塔

在福島縣與栃木縣等農業縣，因為日本鄉間幾乎沒有電線地下化之故，造成嚴重經濟毀損，總計有521,540戶受影響，到20日早上前仍有近140戶停電。

(三)  地理環境因素

1. 最為嚴重的區域：長野縣境內的千曲川

東京理科大學的二瓶泰雄教授表示，千曲川下游寬度狹窄，原本接近1公里的寬度到了下游剩下200公尺，導致水流難以流動、上游水位容易累積升高，在雨量來得又急又猛的情形下，就會導致嚴重泛濫。

1. JR車輛基地為恐淹水10公尺區域

根據日本JR公司坦承，車輛基地所在的赤沼，是被國家指定的「恐淹水10公尺區域」，基地選址出現嚴重瑕疵，成為國家課題，如圖15所示。只是過去專家認為，周遭地區都沒下過如此高的雨量，旁邊的河川無氾濫之虞而繼續設置，結果下出史上罕見的雨量。

五、檢討借鏡

(一)  提高周邊居民的防災避難

除了千曲川之外，潰堤氾濫災情同樣在茨城、埼玉等地發生。日本有輿論認為，強化堤防設施、升高高度，全面推動「超級堤防」也就是高規格的堤防，應該是防止泛濫的解決方法；「超級堤防」是指將堤防採土堤緩坡形式設計，由堤頂沿堤防內側延伸，延伸長度為堤防高度的30倍，並將堤內建築基地提高，即使洪水高度超過計畫水位時，仍然不致於潰決造成更嚴重災害。

不過興建超級堤防的費用是一般堤防的10到15倍，當時在野黨認為這是「超級浪費錢的堤防」而對計畫喊停。有學者認為，千曲川等地的「河川寬度過窄」可能是造成嚴重氾濫的原因，學者指出綜合去年的西日本豪雨情形後認為，之前西日本也是同樣在各地發生河川氾濫的淹水災情，現今降雨的雨量規模已有不同以往的劇烈改變，如果單純只靠強化防洪硬體設施，恐怕仍不足以應付極端氣候帶來的豪大雨量，他認為「提高周邊居民的防災避難準備更為重要」。

(二)  颱風假定奪

日本的「颱風假」並非由政府宣布統一放假，若有颱風來襲，由各工廠、公司行號老闆自行負責。遇到路況危險、行車困難，若證據明確，可以請公假。至於各級學校，則是根據氣象台發布的警報決定停課與否。

以「顧客至上」的日本來說，這次颱風有許多超市與量販店、百貨公司等也為強颱的侵襲關上大門，是相當罕見的景象。在近年的勞工安全意識愈來愈高的日本，也更加重視員工的安全，寧可吸收掉一天的虧損，加上依靠鐵路作為交通工具的日本人，碰到鐵路停開，多半都會請假，這樣的情形下，不如由公司方自主宣布休業。

過往在臺灣，每逢颱風襲擊時，按照行政院公布的「天然災害停止上班及上課作業辦法」，縣市首長依氣象預報自行判斷「政府機關及公、私立學校」是否放假，在政治利益及民眾安全間拉鋸。若未放假，被民眾質疑是否拿民眾的生命開玩笑；若錯放颱風假，經學者估計，影響全臺一天經濟規模約新台幣450億元，被業者質疑。相較於臺灣，日本則是在眾多災難的累積後，選擇從民生消費與服務業的自主休業開始改變。

(三)  重視災害潛勢地圖

這次長野市JR東日本的「長野新幹線車両センター」淹水，其實並非不可預期，在日本國土交通省製作的淹水風險地圖(HazardMap)，一目了然。「長野新幹線車両センター」就是位於當地若發生淹水時，水位最高的區域。

臺灣亦有災害潛勢地圖網站，可以顯示出哪些地方較為低窪或位於集水區的水系匯流處，較容易發生積水、淹水狀況，也可得到土石流潛勢溪流影響範圍等資訊，如圖16所示，可知南投縣田中車站亦有淹水的可能性。在日本受哈吉貝颱風影侵襲事件下，我們更應對照回臺灣的軌道運輸系統，是否也有這種淹水風險，或許在發生相似狀況之前，我們就可避免此類事件。

(四)  若受到颱風的影響，可申請「風險證明」

日本政府提供受災戶救助金，日本民眾可依據「被災者生活再建支援法」(日文)，在清理房屋前，對房屋的損壞進行拍照(如圖17)，針對大規模破壞、半破壞、部分破壞、地板淹沒、地板下淹沒等，有不同程度的援助。

但災後復原並非造橋鋪路，把房子蓋回來，救助金發出去就可以解決的。臺灣政府更該提供民眾足夠的資源或因應計畫，進行嚴謹的防災規劃，重視災害潛勢圖資，杜絕將滯洪區、山坡地、各類高災害潛勢地區規劃，做為大規模住宅用地及飯店。

(五)  修訂疏散準則

日本於2018年7月大雨引起的洪水和邊坡滑動災害後，吸取教訓，準備加強疏散措施，對原有的《疏散建議指南》進行修訂。為使居民能更直觀的了解防災資訊，更提供五個警報級別的防災信息，闡明了要採取的措施。

「警告級別3」疏散老年人；「警告級別4」疏散所有成員並有明確疏散時間；「警告級別5」使用災難發生信息並建議採取最佳措施保護生命，如圖18所示。未來臺灣應向日本學習，修訂相關警特報。

(六)  生命共同體的群體意識

重大災難之後，不論天災人禍，必有諸多應檢討或究責之處，但畢竟救災、安置與重建才是最優先重要的。哈吉貝颱風侵襲日本過後，首相安倍晉三於17日穿著防災人員制服到福島、20日到長野勘災，並宣布五千億日圓重建預算，在野的立憲民主黨代表也在20日到宮城探災，要求政府減輕受災者的精神負擔。日本政治人物及媒體並不在此時做政治攻訐口水戰，勘災秀也不急於一時。

日本從事前避難到急難因應，地方、中央政府、自衛隊都動起來，形成生命共同體的群體意識，經由紀律與團結，實際融入生活，人民面對災情時，堅忍、有序、理性、沉著與相互扶持的個性，在救難時期，從未出現慌亂、趁火打劫的場面，加上媒體平實、理性、專業，對災情絕無誇大炒作煽情的報導，充分發揮承載、傳輸訊息的功用。旁觀日本處理天然災害的若干作為，臺灣有許多可參考借鏡之處。

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附錄一：特別警報與避難指示

資料來源: https://zh.wikipedia.org/wiki/特別警報

特別警報是日本氣象廳於2013年8月30日新設立的氣象警報種類。當氣象廳預測天氣現象將達到五十年一遇程度，或評估將可能會發生重大災難，並且成為嚴重災害的機率非常高的時候，將發布此項特別警報。要發布這種特別警報，有甚高的標準，一旦發布，依法氣象廳有透過各種管道告知民眾的義務，各個都、道、府、縣的自治體政府單位也應該視情況撤離民眾。

(一)、現行特別警報系統

現時特別警報針對天氣現象、海嘯、火山爆發以及地震等現象，若預估將成為致命災害的話就會發布。而天氣現象再細分成六種，包括「大雨」、「大雪」、「暴風」、「暴風雪」、「波浪」及「高潮」。由於在2011年東日本大震災中，氣象廳發布了大海嘯警報，但是仍然造成民眾重大傷亡的結果，氣象廳痛定思痛，研擬將當時的只分成兩級的「警報」、「注意報」等預警系統，再加上一層最高級的「特別警報」，希望藉細分災害規模、提高用詞上的強度，來提醒民眾，及早做好因應措施。

在實務的使用上，「特別警報」前面冠以可能發生災害種類的名字。鑒於發出此項警報的意義非同小可，各項天氣現象要達到發出此種警報的標準，定義也非常嚴格。例如大雨特別警報，氣象廳將全國土地分割為若干個邊長五公里的方格子，如果電腦計算後發現一個都、道、府、縣內有10個方格子以上的地區將出現五十年一度的強烈降雨，才能發出此種警報。海嘯特別警報要預估達到三公尺以上才發布。地震特別警報則是預估震度6弱以上發出。火山噴發的特別警報是氣象廳判斷火山噴發的可能性，已經達到當地居民要開始避難的程度才發布。

實務應用上，以颱風以及溫帶低氣壓所引起的各項特別警報為例，當迫近日本本土的低壓，中心氣壓低於930hpa或中心風力高於每秒50米時，就會考慮發出包括大雨、暴風、波浪、暴潮等等的特別警報。而常常有颱風侵襲的奄美、沖繩縣、小笠原群島標準更高，颱風中心氣壓必須低於910帕斯卡或近中心最大風速大於每秒60米，才會考慮發出

由於特別警報發布的對象原則上以整個都道府縣為原則，發出的標準又很高，因此也曾造成一些局部地區明明出現強烈降雨，卻沒有達到氣象廳的標準，而引發人命傷亡的事件。例如2013年10月15至16日，東京都所屬離島伊豆大島因為颱風第26號（薇帕）逼近，激發有史以來最強烈的降雨紀錄（時雨量122.5mm、單日總雨量824mm），但卻因為降雨面積只局限於這個島，並沒有廣達整個東京都裡面、前述計算方法的10個方格子，而且一旦發布這種警報，則整個東京都皆會被包含在內，因此沒辦法對這個島發布大雨特別警報，結果稍晚大雨引發大規模土石流，島上有高達36位居民不幸死亡、22人輕重傷，還有3人失蹤。在這個事件之後，在不改動相關法律的狀況下，氣象廳也尋求在警報中特別加註某個地區將有豪大雨的妥協做法。

(二)、疏散建議指南

資料來源：http://www.bousai.go.jp/oukyu/hinankankoku/h30_hinankankoku_guideline/index.html

日本於2019年3月29日修訂疏散準則，因2018年7月大雨引起的災害，日本隊疏散撤離措施進行加強及宣導。並對《疏散建議指南》進行了修訂和發布，以便地方政府在提高疏散建議的發布標準和溝通方式時可以參考。

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附錄二：2019年10月哈吉貝(Hagibis)颱風侵日災情照片