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[國際]2018年日本7月豪雨事件

基本資訊

發生時間：2018年7月3日-7月8日

影響區域：日本中西部地區

一、事件描述

2018年7月第7號巴比侖颱風經對馬海峽進入日本海(圖1上)，併入滯留之鋒面系統(圖1下)，受南海豐沛之西南暖濕氣流及副熱帶高壓與第8號瑪莉亞颱風引進之暖濕氣流，造成西日本於7月3～7日降下1,852.5毫米破紀錄的超大豪雨，「異常大豪雨」警報直到8日午後才全部解除，9日關西地區放晴。重災區包含廣島、岡山、愛媛、福岡及山口等縣 (圖2)，多處山體體滑坡土石流及河川潰堤或溢堤，大面積淹水，造成死亡人數220人，失蹤9人，重傷64人，輕傷328人，住家全毀3,828棟，半毀3,754棟，部分毀損2,204棟，地板上浸水14,758棟，地板下浸水21,280棟(表1)，避難人數達5,946人。中國電力株式會社於7月8日證實多達188,000戶因電力設施損壞而停電。西日本電信電話株式會社(NTT西日本)於7月8日表示由於故障或通訊建築物及電纜被淹浸，兵庫、岡山、廣島、高知與愛媛等縣共有124,000線不能使用。

二、災情描述

根據日本氣象廳統計資料，關西地區計有119個觀測站打破自1879年以來的總降雨量記錄(圖3)，較大總降雨地區如圖4，強降雨日期在3～7日(圖5～圖6)，最大總雨量為高知縣安芸郡馬路村魚梁瀨1852.5毫米(表2)，最大時雨量為沖繩縣宮古郡仲筋129毫米、岐阜縣下呂市金山108毫米(表3)，造成多處土石流、山體滑坡，瞬間雨量遠超過河川疏洪承受度，導致大範圍淹水，災情最為嚴重的岡山縣倉敷市真備町的主要河川高粱川支流小田川多處潰堤及河水溢堤，陸地被洪水淹沒面積多達27%，淹水深度達5公尺面積占總淹水面積32% (圖7～圖9)。另一淹水嚴重地區為愛媛縣大洲市肱川水系上游野村水庫和鹿野水庫因超出預期數倍降雨而緊急排放水量，肱川下游大洲市區發生氾濫(圖10)，水庫操作問題尚在調查驗證。淹水地區主要在瀨戶內海週邊縣市(圖11)。

根據統計資料顯示，死亡人數廣島縣108人最高，岡山縣61人次之，愛媛縣26人再次之，失蹤人口廣島縣5人最高，岡山縣3人次之。經濟損失尚在估算中。這是日本三十餘年來最嚴重之氣象災害，日本氣象廳於7月9日將此豪雨定名為「平成30年7月豪雨事件」。

三、政府應變作為

• 日本氣象廳在豪雨期間共發布了1,553個區域避難指示（緊急撤離）、128個地區避難勸告，共計有193萬餘人接獲避難指示（涵蓋74市33町2村），433萬餘人接獲避難勸告（涵蓋104市65町9村），其中真正執行避難人數5,946人次，僅24%。(日本之疏散避難決策及發布係由市町村執行，其避難指示依命令強度等級，由弱至強依序為「避難準備情報、避難勸告、避難指示」等3種層級，但均非強制性的命令。
• 日本首相安倍晉三取消原定7月10日起的訪歐行程，7月11日前往災區視察後表示，鑑於西日本暴雨災情慘重，擬將這次水患定調為「極嚴重災害」，當被定為「極嚴重災害」後，地方政府災後重建時，獲得的國家補助將提高。安倍表示：「我們將省略所有的繁複程序，讓災民盡快取得物資，同時改善避難所環境，如提供冷氣，也積極替災民準備臨時住宿，以及其他能夠幫助他們災後復原的必需品」。
• 日本政府出動54,000名人力，包含消防隊、自衛隊等持續利用直升機、橡皮艇等投入搜救救援行動。
• 日本內閣7月14日會議指定為「特定的緊急災難」，這是日本立法後第五次被指定重大災難(第一次至第四次均為地震災害)，法令規定受災者將在一段時間內不會啟動進行破產程序、追索債務、懲處證照過期……等等。

四、致災原因研判

• 天氣因素：滯留鋒面極端降雨

本次重大災害事件，主要是第7號巴比侖颱風併入梅雨鋒面，北方高壓及南方副熱帶高壓勢力相當，兩個屬性不同高壓間的梅雨鋒面滯留多日，受來自南方的暖溼西南氣流和副熱帶高壓的東南氣流匯集在停滯之鋒面區(圖11)，日本氣象廳發布之預報日雨量，連續數日都在400毫米以上(圖12)(圖13)(圖14)，根據日本氣象廳統計資料顯示，此次事件觀測雨量值以高知縣魚梁瀨1,852.5毫米最高，本山1,694毫米次之，此外，與同一時期72小時氣候平均值相較，愛媛縣、廣島線、山口縣更打破氣候均值記錄（分別為523.5毫米、444.5毫米、376毫米），其中岡山縣倉敷市更達7月氣候均值1.8倍，7月3日至9日同期累積降水量年平均比(％)更高達3.84%， 日本NHK7月9日新聞報導，約364毫米的雨量於凌晨5點至7點之間降在宇和島市，為7月平均雨量的1.5倍。高知縣宿毛市在兩個小時之內傾瀉而下263毫米的雨量。破紀錄雨量是過去數十年所僅見的。

• 回水潰堤溢堤：造成大面積淹水

根據日本氣象廳統計資料，關西地區計有118個觀測站雨量破自1879年以來的紀錄，瞬間雨量遠超過河川疏洪承受度，導致災情最為嚴重的岡山縣倉敷市真備町的主要河川高粱川支流小田川5處潰堤及河水溢堤，大雨使河川主流水位上升，導致原本要和主流匯集的的支流無法流入，因此潰堤淹沒附近區域，陸地被洪水淹沒面積多達27%，淹水深度達5公尺面積占總淹水面積32%。

• 警告過遲：逃生不及

根據7月7日內閣府「損壞情況會議」記錄，在發生潰堤前6分鐘前真備町才發出緊急避難警告，對於河川水位的的誤判及強烈的降雨時程未精準掌握，導致許多居民未能及時逃避。

日本氣象廳雖不斷的發布氣象警報訊息，日本政府亦已向500萬餘人發布避難勸告，卻因為沒有強制力，加上不少民眾輕忽，才釀成悲劇。

• 老人行動不便無法逃生

淹水最為嚴重的地區為岡山縣倉敷町小品川多處潰堤，並有兩處溢堤造成的，當地媒體報導受害者中大約有71%為60歲以上，因部分年長者行動不便，或不願意離開自宅前往避難場所，導致洪水土石流來襲時逃生不及，釀成慘劇。

• 無強制性的勸告和指示

日本之疏散避難決策及發布係由市町村執行，避難指示依強度等級，由弱至強依序為「避難準備情報、避難勸告、避難指示」等3種層級，但均非強制性的命令，為此次重大傷亡的主因之一。

五、檢討及借鏡

• 檢討
  1. 政府單位避難通知指示太慢，如在岡山縣倉敷市真備町地區，發生潰堤前約6分鐘前才發出警告；一方面夜晚狀況不清楚誤判河川水位不高；另一方面降雨洪峰到達時間未掌握，導致許多居民未能及時逃避。
  2. 災民多數不知洪水災害風險地圖，日本中央及地方政府會依據河川管理相關法令繪製及公告洪水災害風險地圖，據了解日本災區民眾平時不會關心及了解，比較著重地震防災，甚至在洪水防災演習也未落實了解避災路線環境，造成此次災害擴大。
  3. 疏散撤離無強制力，日本氣象廳在豪雨期間發布「避難準備情報、避難勸告、避難指示」等3種層級，但均非強制性的命令，真正執行避難人數僅24%，為此次重大傷亡的主因之一。日本政府進行了災害預警，但民眾卻並未自行疏散而是留在家中，導致被泥石流或者洪水侵襲而遇難，如：7月7日凌晨岡山縣小田川潰堤，淹沒了河邊的真備町，潰堤發生前的6日的中午11點30分，倉敷市已經對包括真備町在內的全體山腳地區發布“疏散準備·高齡人員疏散開始”，晚10點的時候真備町收到“避難勸告”，但是仍有至少上千居民沒有疏散。
  4. 根據日本媒體報導，因為沒有救援車，居民疏散只能靠自己的車輛，沒有車的就只能在滿地泥水中用兩條腿走，在大雨傾盆的時候，上千居民不願意離家，而且在日本老齡化的大環境下，面對大雨，身強力壯的年輕人撤離都很吃力，又何況是老年人呢？
• 借鏡
  1. 日本災害管理權責劃分是以一個水系內之道路災害、河川災害、土砂災害為分類，亦即沿河川道路災害、橋樑災害，住家、農田災害，山崩地滑，土石流災害等均由一個單位處理，而我國河川、道路橋樑、山崩土石流，由不同單位處理及復建，日本以水系為災害管理權責可作為我國政策制定之參考。
  2. 本次災害為支流排水無法排入主河及潰堤多處造成，重新檢視河道整治，包含新闢疏洪道分水路、與分洪堰及河川生態與避難保全影響評估等，朝河川流域的應變管理、預防與減輕洪水災害為目標，來制定河道整治計畫。
  3. 一般區域排水採取10年或25年發生一次機率作為保護標準；從本次日本降雨事件來看，50年發生一次的豪大雨機率可能變成常態，在極端強降雨頻仍，採硬體措施的治水對策，恐已達工程極限。
  4. 目前都市的內水整治方式，都藉由抽水設備往河川排放；但如果因此快速增加河川外水負擔；一旦堤防潰決造成之災害更甚於未設置抽水站情況(僅是區域局部內水積淹)。
  5. 臺灣隨日本步入老年社會，必須思考如何讓居民了解所處環境的風險，強化脆弱地區人口面對環境風險認知，協助搬離或提早撤離，以及其他的配套措施，以減少傷亡與損失。
  6. 被譽為「防災大國」的日本，在這次豪雨中重創，主要原因在極端暴雨的嚴重程度超乎民眾預期，甚至打破地方政府的水災備案，現有的各項防災防洪設備，恐已無法抵擋極端天氣所帶來規模越來越大的災害，有必要重新思考研究對策。

參考文獻

2.平成30年7月豪雨による被害状況等について,2018.07.14(http://www.bousai.go.jp/updates/h30typhoon7/pdf/300714_h30typhoon7_01.pdf)

3.非常災害対策本部会議紀錄（平成30年7月14日第6回）http://www.bousai.go.jp/kohou/oshirase/pdf/20180713_6kaisiryo.pdf

5.平成30年7月豪雨による被害狀況及び消防機関等の対応狀況について（7月16日第29報）

7.京都大學防災研究所2018年7月29日愛嬡滑坡災害調查報告

8.京都大學防災研究所2018年7月30日京都滑坡災害調查報告

附錄：災情照片